大汉建立之初。文帝便以御史多失职，命丞相另派各人出刺各地，只是当时还未常置，只作为一种必要的监察手段；及至汉武帝元封五年，方被置为常职，专门在地方检核问事，是为“刺”。汉武帝还分天下为十三部，每部设置一人，称为“刺史”，只不过当时只是代天子监察地方、巡检州县，而且武帝常用低级官员任职刺史，所以实际上刺史都是以低级官来检查高官。而随着刺史制度的发展，其维护皇权、澄清吏治的作用渐渐显现，并对之后的“昭宣中兴”有着极大的促进作用。
在成、哀二帝时期，刺史制度一度反复改为州牧制度，这说明“废史立牧”其实是有历史根据的，这也是刘焉的提议能够得到通过的一个重要原因；但待到东汉初期，因为帝国初定的缘故。建武帝刘秀重推刺史制，并且刺史的职权进一步扩大，不仅拥有了固定驻地，且奏事可以计吏代行，不必再亲自前往，这意味着其真正进入了“地方长官”的范畴，甚至还拥有调遣地方的兵权，对于郡县长官的约束和威慑力都得到空前加强。甚至还发生过因为畏惧刺史而解印弃官之事。
不过到得此时，刺史制度其实已经发生了本质的变化，刺史本身已经形同于天然地方长官，监察职能反而变弱，王莽称帝时期，甚至直接改刺史为州牧，使之化身为地方一州部的军事行政长官。
不过王莽死后。他的那些激进变革都化作无用，这“改史为牧”也不例外，不过正因为有了这第二次的铺垫，到了灵帝中平五年时。宗室刘焉提出“废史立牧”。
是时朝廷政权衰弱天下大乱，刘焉提出以朝廷可信的重臣、宗室为州牧，在地方上凌驾于刺史、太
第六十五章、南方双刘望雒阳 上(2/8)